Lei de Zoneamento: flexibilizar ou não?

Henrique Cambiaghi*

São Paulo cresceu rapidamente nas últimas seis décadas, não dando tempo para o poder público intervir a contento, se antecipando aos problemas, orientando corretamente o seu crescimento, o que teria permitido um controle maior sobre o desenho urbano. O uso massivo do automóvel como meio de transporte levou à execução de novas avenidas, mas insuficientes para absorver o volume de tráfego. A expansão do transporte público através de metrô e corredores do ônibus acabou vindo tardiamente, e ainda não atende a demanda.

O Plano Diretor de julho de 2.014, e a Lei de Zoneamento aprovada em março de 2016, trouxeram grandes conquistas e avanços para a urbanização de nossa a cidade. O incentivo de adensar ao longo dos Eixos de Transporte Público (metrô, corredores de ônibus) permitindo índices de aproveitamento de 4,0x, incentivos (áreas não computáveis) para Usos Não Residenciais e Fachadas Ativas (comércio, lojas ao nível da rua) foi sem dúvida uma grande contribuição para o melhor aproveitamento e incentivo para o uso dos meios de transporte públicos em detrimento dos carros particulares. Algumas limitações, como número máximo de vagas de carros e da área média dos apartamentos (80m²) engessaram o atendimento das demandas dos compradores. O que tem sido feito é uma grande quantidade de apartamento pequenos tipo Studio. Se faz necessário calibrar melhor.

Entretanto, na prática, o território disponível ao longo dos eixos corresponde a menos que 7% do território da cidade, sendo muitas áreas já ocupadas. Existe, portanto, uma grande área da cidade para ser melhor aproveitada.

Para o restante da cidade, com algumas poucas exceções, foi fixado no Plano Diretor um gabarito de 28m de altura. Aliás, é bom que se esclareça, que essa alteração foi feita na Câmara dos Vereadores, alterando o Projeto de Lei da então Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Prefeitura de São Paulo, que não trazia essa limitação. Essa alteração se mostrou nociva, pois limita demasiadamente a atividade de criação dos arquitetos e a forma de aproveitamento dos terrenos para o atendimento das demandas.

A proposta em discussão de ajustar a Lei de Zoneamento, flexibilizando o gabarito para as zonas de uso misto, (zonas essas já extremamente urbanizadas) é uma medida salutar. Confundem muitos que aumentar o gabarito significa maior adensamento. Ledo engano. O que determina o adensamento é o coeficiente de aproveitamento, que nestas zonas está limitado a 2,0x a área do terreno. Ou seja, o que a proposta traz é flexibilizar. Por exemplo: ao invés de fazer num terreno, 2(dois) prédios de apartamentos com 8(oito) andares, 4(quatro) apartamentos por andar, afastados 3,0m das divisas e 6.0m entre eles, totalizando 64 apartamentos, será possível fazer uma única torre com 16 pavimentos, mas o mesmo número de apartamentos. Porém, ficarão mais recuados das divisas, ocupando menos área de terreno, menos áreas comuns, menos elevadores, garagens com vagas mais eficientes. Permite mais espaço externo, possibilita melhor aeração e iluminação para os apartamentos, evita inclusive soluções de poços de ventilação interna, mal iluminados e mau ventilados, e… diminui o custo da construção.

 

É importante ainda salientar que a proposta que libera o gabarito em parte da cidade limita esta condição só para as ruas com no mínimo 12m de largura (inclusive para as zonas dos Eixos), não permitindo para as quadras vizinhas às zonas estritamente residenciais, corrigindo inclusive um erro que passou despercebido nas duas leis aqui citadas. Ter prédios altos, inclusive aqueles com acessos de veículos em ruas (por exemplo com 8m de largura) nas Zonas dos Eixos, não é uma solução adequada. Poderia nas ZEUs permitir ter os prédios em situações de terrenos de esquina ou mais de uma rua com largura inferior a 12m desde que os acessos de veículos e pessoas fossem só por ruas de 12m.

Ainda falando de gabarito x densidade, cidades como Paris, Londres, Barcelona entre outras, possivelmente fonte de inspiração dos legisladores, tem em parte de seu território edifícios baixos, mas com uma densidade populacional muito maior que o nosso Plano Diretor permite. É bom lembrar que fora das áreas medievais destas cidades, tivemos um bom planejamento quando da expansão dos novos bairros, com quadras e ruas bem definidas, com um desenho urbano pré-estabelecido. Os edifícios são baixos, mas geminados, levando a soluções como uso de pátios internos, que para um país de clima tropical como o nosso, com dias de muito calor, a ventilação e o conforto térmico ficam muito prejudicados.

Fonte: Google Earth

Diferentemente, São Paulo cresceu sem um planejamento adequado. Nossos prédios são construídos em terrenos formados pela justaposição de lotes, na maioria das vezes com formas irregulares, estreitos e compridos. Com gabarito de 28m, terrenos formados por exemplo por dois lotes de 10m x 50m, ou seja 1.000m², é possível fazer prédios estreitos e compridos, com 14,0m de largura. A solução induz a uma solução que dormitórios e salas sejam voltados para o recuo lateral (3,0m nas divisas), isto é, distanciados de 6,0m entre prédios de lotes vizinhos. O que é extremamente indesejável sobre vários aspectos: aeração e iluminação deficiente, privacidade prejudicada, e até questões acústicas ficam inaceitáveis, pois edifícios estreitos, compridos e próximos uns dos outros formam reverberações indesejáveis.  Tomando o exemplo anteriormente já mencionado, ao liberar o gabarito se torna mais interessante aglutinar mais lotes, isto é, com mais frente (30m, por exemplo). Será possível fazer um prédio mais verticalizado (com 24 pavimentos, por exemplo), mais afastado das divisas, com recuos maiores, salas e dormitórios voltados para frente e para o fundo, onde existe mais espaço (de aeração e iluminação), em função do lote ter maior comprimento.

Outra questão que a proposta de ajustes da lei de Zoneamento traz e tem sido criticada, é a revisão dos custos de outorga onerosa. Sua redução principalmente fora dos Eixos de Transporte (que eventualmente poderia ser até um pouco menor) é insuficiente. Quando foram estabelecidos os critérios adotados, vivíamos um boom imobiliário e os legisladores possivelmente pensaram que eram duradouros. Mas além da crise, os cálculos estão muito acima do aceitável. Não sou incorporador, sou arquiteto que faz projetos. Mas nos últimos tempos, quando faço um estudo de viabilidade, ao fazer o cálculo do custo da outorga onerosa, os incorporadores em 95% das vezes desistem. Essa tem sido a dinâmica. Virei especialista em estudos de INVIABILIDADE. Enganam-se aqueles que pensam que esse aumento sai do bolso de investidores e incorporadores. Quem pagaria seria o consumidor final. Nas Zonas Mistas (que foram prejudicadas com a limitação de gabarito), antes do plano para o uso residencial era permitido o aproveitamento de 2,0x a área do terreno, sem outorga onerosa (desde que limitado a taxas de ocupação menores). Com o novo Plano Diretor, não só passou a ser cobrado sobre o excedente de 1,0x do aproveitamento da área do terreno, como o custo da outorga/m² aumentou significativamente. Resultado: a combinação do custo alto de outorga, com limitação do gabarito, afastou os incorporadores de empreender nestas zonas. Houve queda acentuada de arrecadação e só não foi maior porque ainda tivemos processos de aprovação advindos das leis anteriores ao novo Plano Diretor e da nova Lei de Zoneamento, que ainda geraram arrecadação de outorga.

Os críticos dizem que abaixando o custo da outorga teremos menos verba para as construções de HIS (Habitações de Interesse Social). Lembremos tempos atrás, o incentivo que foi dado para os carros de potência mais baixa e para os eletrodomésticos da linha branca. Quando o governo abaixou o imposto, o IPI, o que houve? Aumento das vendas, melhor atendimento da população e maior arrecadação de impostos. Essa tem que ser a visão da adequação da legislação.

Empreender HIS fora das ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social) ficou impossível, para atender a demanda. Só construindo fora da cidade de São Paulo. E digo mais, acho que a adequação da lei poderia ser melhorada para usos de Habitação de Interesse Social nas zonas onde é permitido o uso residencial. Além deliberar o gabarito, o coeficiente de aproveitamento deveria ser maior (3,0x ou 4,0x conforme a região) e sem outorga onerosa. Desta forma, reduz o custo da fração de terreno (São Paulo é uma cidade cara). Verticalizando há mais área livre para acomodar o estacionamento de veículos, quer seja no solo natural, quer seja em edifícios garagem (mais eficientes, com menos m²/vagas), minimizando os custos de construção, viabilizando desta forma um melhor atendimento a essa população tão carente. Se em ZEIS não há gabarito para HIS, porque esse “privilegio” e não permitir também nas zonas de uso misto.

Só o poder público não tem condição de atender a forte demanda dos HIS. Por isso é necessário criar melhores condições para minimizar os custos das HIS /HMP e EHIS /EHMP. Hoje o que vemos são empresas buscando alternativas de terrenos mais baratos, em bairros mais afastados com problemas de transporte, e de infraestrutura ou em cidades da grande São Paulo, como Osasco, Guarulhos, Taboão da Serra, ABCD, etc que oferecem terrenos em melhores condições de custos (sem outorga, que permitem verticalização). Ou seja, se não for dada uma melhor adequação para a legislação, estaremos agravando o problema da mobilidade, pois os meios de transporte público entre essas cidades deixam a desejar e isto ainda vai demorar para ser equacionado. Volta o uso do carro!!

AJUSTAR não é MUDAR. AJUSTAR é adequar, amoldar, adaptar, harmonizar, conciliar, enfim, buscar um melhor equilíbrio entre um ideal e a realidade.

Henrique Cambiaghi é Arquiteto, titular da CAMBIAGHI Arquitetura e Presidente do Conselho Deliberativo da AsBEA (Associação Brasileira dos Escritórios de Arquitetura)